為進一步加強湖北省土地整治項目規(guī)劃設(shè)計變更管理，按照省國土整治局2013年政策調(diào)研工作方案安排，規(guī)劃計劃處對咸寧市、嘉魚縣、安陸市、鐘祥市等地進行了土地整治項目規(guī)劃設(shè)計變更調(diào)研。本次調(diào)研主要是對我省近年來國家、省級投資土地整治項目規(guī)劃設(shè)計變更，以問卷調(diào)查、走訪以及與項目實施單位、規(guī)劃設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位、有關(guān)專家及項目區(qū)群眾代表座談等方式，認真開展調(diào)研，深入分析，全面了解并掌握目前土地整治項目規(guī)劃設(shè)計變更的基本情況，摸清規(guī)劃設(shè)計變更的現(xiàn)狀、特點及變更管理中存在的主要問題，并就下一步如何及時、便捷、有效地做好土地整治項目規(guī)劃設(shè)計變更工作，與調(diào)研對象交換了意見。
一、全省土地整治項目規(guī)劃設(shè)計變更現(xiàn)狀
2010年以來，我省申報規(guī)劃設(shè)計變更項目280個，其中一般變更項目240個，重大變更項目40個。從項目規(guī)劃設(shè)計變更統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，我省各地實施的土地整治項目80%以上均存在不同程度的設(shè)計變更。
根據(jù)我省土地整治項目規(guī)劃設(shè)計變更實際情況，省廳多次修訂完善項目規(guī)劃設(shè)計變更管理辦法，目前各地主要依據(jù)《湖北省土地整治項目規(guī)劃設(shè)計變更管理辦法（2012年修訂）》進行規(guī)劃設(shè)計變更管理，咸寧市、荊門市等地更結(jié)合自身工作實際，制定出臺了市級土地整治項目設(shè)計變更管理辦法。
同時，省廳注重提高土地整治項目規(guī)劃設(shè)計編制的規(guī)范性和科學(xué)性，隨著項目規(guī)劃設(shè)計成果質(zhì)量的逐步提高，從源頭上減少甚至杜絕設(shè)計變更的發(fā)生，近年來涉及規(guī)劃設(shè)計變更的項目個數(shù)和項目變更內(nèi)容都呈逐年遞減趨勢。
二、土地整治項目規(guī)劃設(shè)計變更存在的問題及原因
從調(diào)研情況看，雖然近年來土地整治項目規(guī)劃設(shè)計成果質(zhì)量逐步提高，規(guī)劃設(shè)計變更逐年遞減，變更管理逐步規(guī)范，但是在實際工作中仍存在問題，主要有以下幾點：
1、虛假變更。項目實施單位受利益驅(qū)動，以當(dāng)?shù)厝罕娨蠡虍?dāng)?shù)貙嶋H情況為理由，大量減少實際工程量和建設(shè)內(nèi)容。此類現(xiàn)象主要表現(xiàn)為對新建的溝、渠、路進行位移變更，利用原有的基礎(chǔ)設(shè)施，實施工程套取項目資金。
2、變更內(nèi)容不合理或無法核實。一是隨意調(diào)整土地平整區(qū)域，甚至大幅度地調(diào)減土地平整面積；二是申請增加土地平整土方量、增加溝渠的清淤工程量等內(nèi)容。
3、變更內(nèi)容多。部分項目變更工程量達到工程總量的30%以上，有些項目90%以上建設(shè)內(nèi)容都提出設(shè)計變更。
4、變更后減少建設(shè)任務(wù)，降低建設(shè)質(zhì)量。例如將原有襯砌渠道變更為土質(zhì)，取消一些應(yīng)合理修建的溝、渠、路等。
5、變更建設(shè)內(nèi)容不屬于土地整治資金使用范圍。例如修建蔬菜大棚，建設(shè)鄉(xiāng)級公路等。
6、變更資料質(zhì)量差。由于項目管理人員不熟悉原規(guī)劃方案，加之對規(guī)劃設(shè)計變更的程序缺乏了解，導(dǎo)致變更資料質(zhì)量不高。主要表現(xiàn)在變更請示內(nèi)容不明確，變更說明不詳實，變更理由不充分，變更表格填寫不正確，圖件資料不齊全等。
產(chǎn)生上述問題的主要原因有以下幾個方面：
（一）不可預(yù)見性和自然災(zāi)害損毀原因
由于國家重點工程建設(shè)需要和自然災(zāi)害損毀等原因?qū)е马椖繀^(qū)局部或整個地塊調(diào)整，需要變更規(guī)劃設(shè)計及預(yù)算。如2005年曾都區(qū)基本農(nóng)田土地整理項目，項目申報獲批后，孝襄高速公路開始建設(shè)，橫穿項目區(qū)，占地35公頃，破壞了整個規(guī)劃設(shè)計布局，并占據(jù)了項目區(qū)部分建設(shè)范圍，需另外補充；老河口市贊陽辦事處土地整理項目，由于項目區(qū)安全得不到保障，需重新選址。
（二）測量不到位
一是現(xiàn)狀圖測量精度不高。我省2004年以前申報的部分項目是以1:10000土地利用現(xiàn)狀圖為底圖繪制現(xiàn)狀圖，加之項目從申報到實施周期很長，實施過程中發(fā)現(xiàn)項目現(xiàn)狀圖的地形地貌與實際地形地貌相差很大，需較大幅度地調(diào)整規(guī)劃設(shè)計。自2005年以來，我省土地開發(fā)整理項目要求采用實測項目現(xiàn)狀圖，但是受測量范圍廣、地形條件復(fù)雜、測量要素多以及技術(shù)設(shè)備不齊全等因素的制約，導(dǎo)致部分實測項目現(xiàn)狀圖質(zhì)量與精度不高，達不到設(shè)計要求。
二是施工補測不到位。施工補測是把規(guī)劃設(shè)計圖上的工程建設(shè)內(nèi)容在實地進行放樣定位以及測定控制高程，為下一步的施工圖設(shè)計提供依據(jù)。部分業(yè)主單位與測量單位簽訂測量合同時，未明確施工補測內(nèi)容，導(dǎo)致施工補測不到位，規(guī)劃設(shè)計成果無法滿足施工要求。
（三）規(guī)劃設(shè)計成果不合理
1、深入現(xiàn)場不夠，設(shè)計與實地脫節(jié)。規(guī)劃設(shè)計人員沒有充分深入現(xiàn)場進行踏勘，導(dǎo)致設(shè)計與實地出入較大。如國家投資安陸市孛畈鎮(zhèn)土地整理項目，項目區(qū)地貌類型為丘陵，規(guī)劃設(shè)計時按平原地貌進行設(shè)計，導(dǎo)致項目無法實施。
2、公眾參與程序不到位，設(shè)計成果實用性差。項目規(guī)劃設(shè)計單位沒有就項目規(guī)劃方案和工程設(shè)計充分征求項目區(qū)群眾意見，未充分考慮農(nóng)民的使用成本和管理成本，導(dǎo)致工程設(shè)計深度不能完全解決項目區(qū)實際問題。
3、設(shè)計沒有針對性。部分規(guī)劃設(shè)計編制單位在規(guī)劃設(shè)計中，沒有考慮到各個項目的地理位置、地形條件等自然條件和群眾需求等社會條件的不同。例如：①丘陵地貌按平原申報；②不管丘陵還是平原項目，道路兩旁都設(shè)計成一溝一渠，而在耕地十分緊張的山區(qū)普遍希望設(shè)計成灌排兩用渠以節(jié)約耕地；③低丘崗地改造項目為了追求新增耕地率，過于涉及對林地進行開發(fā)，而實際施工時部分林地開發(fā)有困難。
4、設(shè)計時間較短。規(guī)劃設(shè)計單位從簽訂規(guī)劃設(shè)計合同到提交成果，規(guī)劃設(shè)計時間較短，導(dǎo)致項目現(xiàn)場踏勘的時間十分緊張，加之承接項目過多，技術(shù)人員無法保證，導(dǎo)致項目設(shè)計不充分。
（四）項目業(yè)主單位不作為
1、項目業(yè)主單位參與不夠。部分項目實施單位在規(guī)劃設(shè)計階段參與較少，專業(yè)知識欠缺，對整個項目規(guī)劃設(shè)計情況不能全面了解。
2、規(guī)劃設(shè)計審查程序有待改進。部分業(yè)主單位由于精力有限或技術(shù)力量不夠，對于部門論證意見一般只是走過場，不注重項目把關(guān)。有些過分追求線形美觀，形象工程，不考慮設(shè)計的是否科學(xué)合理。
3、項目業(yè)主單位受利益驅(qū)動，與施工單位勾結(jié)，以規(guī)劃設(shè)計深度不夠為借口，增加利潤較高的建設(shè)內(nèi)容，減少或取消利潤較低的建設(shè)內(nèi)容，甚至以列入“黑名單”為由，威脅設(shè)計單位編制變更資料。
（五）項目建設(shè)與農(nóng)村水利設(shè)施管理體制存在矛盾。
當(dāng)前農(nóng)村的水利設(shè)計管理體制存在多元化，如大型水庫抽水要付水資源使用費，小型水庫和泵站等水利設(shè)施已經(jīng)承包給農(nóng)戶經(jīng)營，因此為節(jié)約灌溉成本，有些農(nóng)戶就以農(nóng)田周邊的坑塘收集雨水或田間排水進行灌溉，對于節(jié)水型的硬化渠道或集體泵站抽水表示不理解，后期管護工作困難大等原因，不得不在施工過程中進行變更調(diào)整。
（六）農(nóng)民期望值過高，村集體認識程度不夠。
規(guī)劃設(shè)計階段，工程的總體布局與設(shè)計形式在很大程度上尊重項目區(qū)群眾的意愿，但具體工程實施時，村與村、組與組之間的平衡，局部利益與整體利益的沖突以及對土地整治項目過高的期望值等，給項目實施帶來了一定的難度。
（七）項目周期太長，各部門缺乏統(tǒng)籌觀念。
近幾年，各部門對農(nóng)田水利設(shè)施改造工程的投入逐步加大，如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、小農(nóng)水等項目實施周期短，土地整治項目實施時，部分原規(guī)劃灌溉與排水等工程已經(jīng)被其他部門的工程修建完成，導(dǎo)致土地整治項目發(fā)生設(shè)計變更。
（八）行政干預(yù)過多，可持續(xù)發(fā)展觀念不強。
一是項目選址，不是依據(jù)土地整治規(guī)劃，而是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)意圖來確定，導(dǎo)致部分項目不具備實施基本條件，無法施工或者實施后無法發(fā)揮工程效益。如項目區(qū)沒有水源，不具備立項條件，但是迫于領(lǐng)導(dǎo)壓力強行上馬，導(dǎo)致修建的溝渠成為擺設(shè)。
二是某些地方政府要求項目實施單位搭車建設(shè)與土地整治項目無關(guān)的工程建設(shè)內(nèi)容，例如整修河道、修建鄉(xiāng)級公路等。例如，安陸市政府要求土地整治項目招標時，招標價下浮一定比例，將下浮節(jié)余資金用于市政府確定的新增工程變更，主要為項目區(qū)內(nèi)干渠支渠的清淤硬化。咸寧市少數(shù)項目在招投標時，投標的工程量依據(jù)規(guī)劃設(shè)計確定，中標后在簽訂施工合同時，政府為了把項目個別地方打造成亮點工程，對投標的大部分工程量進行調(diào)整，以致投標工程與簽訂合同工程量不一致，造成項目重大變更。
三、土地整治項目規(guī)劃設(shè)計變更的建議與措施
在土地整治項目實施過程中，如何盡量減少規(guī)劃設(shè)計變更，做好規(guī)劃設(shè)計變更管理，應(yīng)做好以下幾方面的工作：
（一）提高項目規(guī)劃設(shè)計質(zhì)量，減少設(shè)計變更的發(fā)生。土地整治項目涉及的情況比較多，一是涉及建設(shè)的基本農(nóng)田面積大，從幾千到幾萬畝；二是涉及到老百姓最根本的利益；三是涉及到當(dāng)?shù)氐拿耧L(fēng)民俗；四是涉及建設(shè)社會主義新農(nóng)村的問題等等。這就要求規(guī)劃設(shè)計單位在進行項目規(guī)劃設(shè)計時要深入實地，認真細致地多了解項目區(qū)情況和基礎(chǔ)設(shè)施狀況，多征求農(nóng)民意見，盡可能地使項目規(guī)劃設(shè)計既科學(xué)合理，又符合當(dāng)?shù)貙嶋H，避免過多的規(guī)劃設(shè)計變更。同時在項目規(guī)劃設(shè)計時間上應(yīng)合理安排，避免因規(guī)劃設(shè)計時間不足致使設(shè)計不到位。通過提高項目規(guī)劃設(shè)計質(zhì)量，從源頭上減少設(shè)計變更的發(fā)生。
（二）加強項目公眾參與度，開好設(shè)計變更論證會。
在項目規(guī)劃設(shè)計階段，積極調(diào)動群眾參與設(shè)計。例如天門市建立了鎮(zhèn)村初步設(shè)計制度，由鎮(zhèn)村根據(jù)建設(shè)需要進行初步設(shè)計，把基層組織和群眾想要做什么和國土整治項目能解決什么相結(jié)合，保證項目規(guī)劃設(shè)計科學(xué)合理、可操作性，克服設(shè)計不符實際、實施“兩張皮”現(xiàn)象，這一做法值得推廣。同時，要做好項目規(guī)劃設(shè)計方案的公示公告，確保在符合土地整治政策的情況下，盡量滿足群眾意愿。項目承擔(dān)單位在項目規(guī)劃設(shè)計變更前，應(yīng)組織項目所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會、村民小組和村民代表及有關(guān)農(nóng)業(yè)、水利等專家進行論證，由規(guī)劃設(shè)計單位負責(zé)解釋，設(shè)計變更方案及論證結(jié)論應(yīng)進行公告。
（三）完善考核考評機制，提高規(guī)劃設(shè)計隊伍素質(zhì)。
進一步完善對項目規(guī)劃設(shè)計單位的考核考評機制，提高設(shè)計隊伍業(yè)務(wù)水平。建議對規(guī)劃設(shè)計單位采取優(yōu)勝劣汰和獎懲機制，一方面完善對設(shè)計單位的日常與年終考核考評機制，對年終考評優(yōu)秀的規(guī)劃設(shè)計單位在項目上給予一定的獎勵，增強規(guī)劃設(shè)計單位競爭意識；另一方面，通過嚴格考評和末尾淘汰制手段，把業(yè)務(wù)能力低、責(zé)任心不強的規(guī)劃設(shè)計單位清理出土地整治市場。同時建議加大培訓(xùn)力度，提高規(guī)劃設(shè)計單位技術(shù)人員業(yè)務(wù)水平，對技術(shù)人員進行網(wǎng)上備案制和考核制，嚴格控制設(shè)計人員的流動和單位名稱隨意變更。
（四）出臺相關(guān)制度標準，強化項目監(jiān)管。
一是加強規(guī)劃設(shè)計單位監(jiān)管。我省目前出臺了《土地整治項目規(guī)劃設(shè)計單位考核考評辦法》，通過規(guī)劃設(shè)計變更比例，對規(guī)劃設(shè)計單位進行考核考評，從一定意義上嚴格控制變更。但是，針對目前部分項目業(yè)主以列入“黑名單”為由，威脅規(guī)劃設(shè)計單位同意不正常變更的情況，要完善相關(guān)辦法，杜絕此類問題。二是監(jiān)理單位加強項目監(jiān)管。對項目變更方案是否能保證工程質(zhì)量和建筑物安全，確保工程如期完工；變更方案是否比原規(guī)劃更為優(yōu)化，是否降低標準等，監(jiān)理人員應(yīng)簽署明確的意見，并對擅自變更行為應(yīng)及時上報省廳。同時項目業(yè)主單位管理人員，在項目實施管理過程中應(yīng)深入項目區(qū)實地，及時掌控發(fā)生的規(guī)劃設(shè)計變更第一手資料。三是研究編制土地整治項目測量技術(shù)標準，明確測量單位職責(zé)。同時制定《土地整治項目測量單位考核考評辦法》，減少因測量不到位導(dǎo)致的規(guī)劃設(shè)計變更。
總之，土地整治項目具有一定的特殊性，首先是社會復(fù)雜性，由于業(yè)主主體和受益主體不一致，長遠利益和眼前利益的沖突，參與項目各方的主觀意愿不一致，項目涉及復(fù)雜多樣的主體，要求項目規(guī)劃設(shè)計方案面面俱到，其艱難不言而喻。其次是自然復(fù)雜性。一個項目小則上千畝，大則上萬畝甚至幾萬畝，合理的設(shè)計工程、組織實施是我們面臨的難題。同時，我省土地整治工作還處在一個發(fā)展階段，一些地方還存在著“重申報、輕實施；重資金、輕監(jiān)管；重數(shù)量、輕質(zhì)量和生態(tài)，重內(nèi)部管理、輕外部環(huán)境”等問題，資金投入不足，土地整治的利益分配機制尚未形成，因此，土地整治做好人的協(xié)調(diào)工作是減少變更的有效途徑。